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睿视角 | 新时代国家食安战略任务 大市场、大监管、大治理

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睿视角 | 新时代国家食安战略任务 大市场、大监管、大治理

发布日期:2019-09-02 作者: 点击:

本文首发于《学术研究》2019年第4期,原标题为《新时代国家食品安全战略:起点、构想和任务》,作者系中共中央党校社会和生态文明教研部教授 胡颖廉



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【摘要】食品安全战略是新时代中国特色食品安全治理体系的基本框架,其政策目标是让人民吃得放心。通过厘清基本概念和问题类型,分析全球食品安全区域分布与中国表现,系统识别当前我国食品安全重大风险并研判其成因,提出在消费结构多元化、产业基础系统性薄弱、监管体制适应性等方面形成要素结构匹配的战略构想。从市场交易、政府监管、产业发展、社会治理等维度构建食品安全战略的“四梁八柱”,阐述食品安全治理现代化的重点任务。在此基础上形成对策建议,关键是超越以审批、检查、处罚为主要政策工具的线性监管模式,以生产与监管并重为理念,创新市场嵌入型监管手段。激发企业提升质量安全水平的内生动力,实现从监管到治理的范式转变。

新时代国家食品安全战略

战略任务:大市场、大监管、大治理

(来自原文第三部分)

食品是一种特殊商品,其遵循一般市场规律,同时兼具市场秩序和公共安全双重属性。市场的基本关系是供给和需求,理想状态是形成优胜劣汰的质量发展市场机制。由于信息不对称、外部性、公共产品等因素,食品市场存在较严重的失灵现象,需要监管加以纠正。作为市场的供给侧,食品产业成为监管的对象和基础。然而以许可、检查、处罚为主要政策工具的线性监管模式,难以适应新时代食品产业大规模、高质量、差异化等特征,基于福特主义的监管在面临中国的广大非标准化的环境下不可避免地失灵。只有超越监管看安全,以产管并重为理念重构市场嵌入型食品安全监管体系,才能实现从监管到治理的范式转变,不断提高人民群众安全感、获得感、幸福感。这就构成了“食品—市场—监管—产业—治理”的逻辑关联。  

国内外既有理论研究和政策实践也为我们提供了启示。例如2011年《美国食品安全现代法案》(FSMA)明确提出预防、控制、响应三大原则,主张从风险评估、风险管理、风险沟通三方面降低食品全生命周期风险。又如欧盟食品安全局(EFSA)在成立之初就构建起“个人—企业—政府—超国家”的多层级治理模式。日本“食育推进基本计划”则强调统筹厚生劳动省、农林水产省等部门监管职能,提升国民食品安全和营养水平。世界银行则提出将人力资本、基础设施、管理体系和制度规范作为一国食品安全管理能力的四大要素。结合上述文献,本研究提出“大市场、大监管、大产业、大治理”框架思路,以统一食品市场、优化政府监管、促进高质量发展、协同社会治理为重点,配以法规、投入、人才等措施,构建新时代食品安全战略“四梁八柱”的顶层设计(见图4)。接下来着重对大市场、大监管、大治理三大体系加以阐述,特别是这些体系在新的监管体制和市场环境下展现的新特征。

第一,统一开放竞争有序的现代化市场体系。现代市场是包含产品服务、信息信用、交易要素在内的综合体系。大市场语境下的食品安全,需要抓住市场体系这一关键,从关注主体资质、行为合规、产品质量的传统模式,转变为以信息信用为基础的新型机制。首先,贯通生产和流通两大环节,整合工业产品、流通商品、特殊品(食品药品、特种设备)三大品类,统筹公共安全、市场秩序、产业发展等政策目标,构建统一的商品全链条质量体系,真正形成末端倒逼机制。其次,摆脱市场主体资质静态认可的“重审批”模式,嵌入市场经济活动,对生产经营行为和产品服务质量实施动态监测监督。通过加快完善全国商事主体多维度信用数据库,综合合同审查、价格监督检查、广告监测、反垄断、产品抽检等行为轨迹记录信息,用大数据为食品企业“立体画像”和预测行为,有靶向性地开展风险全生命周期管理。此外,还有统一的市场要素体系。监管的本质是纠正市场失灵而非取而代之,除了监督执法,商标、专利、标准、计量、产品认证、检验检测、地理标志等现代市场交易要素,都是政府借助市场力量实现自我规制(self regulation)的手段和途径。过去,这些要素散布在不同监管部门,机构改革后有望整合,协同提升市场要素统一性。  

第二,优化协同高效的政府监管体系。监管体系是机构设置、人员编制、财政投入和权责关系等组织制度的总称,本质上是行政资源配置方式。完善食品安全监管体系有三个重点:

一是简政放权,释放监管资源。监管的根本任务是实现公众健康、商业利益、政治考量的均衡,监管者(regulator)与促进者(enabler)是有机统一的。一方面,通过保健食品注册备案“双轨制”等改革减少行政审批事项,释放事中事后监管资源,减轻市场主体负担;另一方面,积极创新出口食品农产品生产企业内外销“三同”(即出口企业的内外销产品在同一生产线、按相同的标准生产、达到相同的质量水平)和“放心肉菜示范超市”等市场嵌入型政策手段,从政府为企业背书转变为企业对自己负责。

二是综合执法加大监管力度。区分原食药监部门的技术专业性和原工商部门的执法专业性,整合审核查验、稽查办案、督察审计等队伍,充分发挥综合执法的资源优势和协同效应。例如2018年5月媒体曝光的“有机蔬菜事件”,就涉及食品安全、虚假宣传、产品认证等问题,过去分属食药监、工商、质监等部门管辖,容易出现事件定性困难和职能边界模糊。综合执法则能妥善解决执法标准不统一、监督执法力量分散、基层专业能力薄弱等问题,从而形成市场综合治理的合力。

三是优化服务放大监管效能。不论是第三方平台等新业态抑或移动送餐车等新技术,都需要监管部门与企业充分沟通,采取简约治理和审慎监管的理念。这是智慧监管不断创新的基础,也是食品产业高质量发展的重要前提。  

第三,共建共治共享的社会治理体系。党的十九大报告指出,打造共建共治共享的社会治理格局。食品安全风险多元性决定了动员社会各方力量共治的必要性,实现从“少数人管多数人”向“多数人盯少数人”的转变,具体包括格局共建、风险共治、成果共享三个层次。尤其是要提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平,最终实现食品安全与高质量发展共享,食品安全与市场秩序共享以及食品安全与社会和谐共享。上述三大体系的内在逻辑关联是:以“大监管”构建统一市场,以“大市场”提升产业素质和监管效能,以“大治理”应对现代市场与产业的复杂风险。食品安全战略的具体政策工具如下(见表3)。  

正如上文所述,党的十九大将食品安全战略落脚到“让人民吃得放心”,可见食品安全治理必须嵌入新时代人民日益增长的美好生活需要,提升全社会食品安全满意度。这种从客观指标到主观评价的转变,绝不是简单线性关系,而是治理体系改善和治理能力整体性提升。有必要制定战略的时间表和路线图,确保制度短期、中期、长期的一致性和可预期性。第一步到2020年也就是全面建成小康社会之际,坚决守住不发生食品安全系统性风险的底线,持续提升食品安全保障水平。第二步到2027年也就是党的二十一大召开之际,形成严密高效、社会共治的食品安全治理体系,人民群众食品安全满意度显著提升。第三步到2035年,与社会主义现代化进程同步,基本实现食品安全治理现代化,让人民吃得放心。第四步到2050年,全面实现食品安全治理现代化,食品安全状况在全球具有较高水准,为中华民族伟大复兴中国梦奠定基本基础。对于指标体系等具体命题,将另具文述之。

本文来自《学术研究》2019年第四期

本文网址:http://www.tiandijian.com.cn/news/539.html

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